Werkt de nieuwe Omgevingswet remmend in de energietransitie? Uit onderzoek van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) is gebleken dat de Omgevingswet juist mogelijkheden biedt voor de energietransitie. Projectleider Gerrie Fenten blikt terug op het onderzoek waarbij acht pilotgemeenten ervaring hebben opgedaan met het verankeren van hun ambities voor de energietransitie in de instrumenten van de Omgevingswet. “De breedte van de Omgevingswet biedt gemeenten veel mogelijkheden om hun ambities op het gebied van de energietransitie waar te maken.”
Wat was de reden voor dit onderzoek naar de koppeling tussen de energietransitie en de Omgevingswet?
Kortgezegd: de grote ruimtelijke consequenties die komen kijken bij de energietransitie. We kennen allemaal de windmolens, de grote zonneakkers en schakelstations die niemand in z’n achtertuin wil, maar ze moeten wel ruimtelijk ingepast worden om aan de duurzaamheidsdoelstellingen te voldoen. We hebben in Nederland afgesproken dat die ruimtelijke keuzes gemaakt moeten worden door de decentrale overheden. Die keuzes moeten ze vervolgens verankeren in de instrumenten van de Omgevingswet die op 1 januari 2022 van kracht wordt. Een heldere afspraak, maar zo simpel als het klinkt is het in de praktijk niet. Decentrale overheden staan voor flinke uitdagingen die voor ons allemaal nieuw zijn: de energietransitie, het leren werken met het instrumentarium van de Omgevingswet én die twee met elkaar verbinden. Hoog tijd om alvast proefondervindelijk ervaring op te doen dus! Niet alleen met de instrumenten, maar ook met het samenwerken met collega’s van verschillende afdelingen. Met de aanpassingen en wijzigingen die er nog komen in de Omgevingswet en met het oog op de energietransitie en de uitwerking van het Klimaatakkoord, gaan steeds meer gemeenten al aan de slag met beide opgaven.
Nog even in het kort: wat houdt de nieuwe Omgevingswet in?
De Omgevingswet is een harmonisatie van onze gehele omgevingsrecht dat nu nog uit 26 wetten en vele AMvB’s en ministeriele regelingen bestaat. De Omgevingswet bundelt al deze wet- en regelgeving in één wet, een viertal AMvB’s en een ministeriele regeling. De wet moet zorgen voor een samenhangende aanpak van de totale fysieke leefomgeving en daarmee voor een goed evenwicht tussen het benutten en beschermen van de leefomgeving. De wet vormt zo een koppeling tussen de twee werelden van ruimtelijke ordening en duurzaamheid. Twee werelden die nu vaak nog ver van elkaar verwijderd zijn. De Omgevingswet dwingt gemeenten integraal naar het energievraagstuk te kijken waarbij de energietransitie in samenhang met andere vraagstukken in de fysieke leefomgeving wordt opgepakt. Dat is een voordeel ten opzichte van de huidige wet- en regelgeving die toeziet op de fysieke leefomgeving en energie. Eigenlijk is de energietransitie, met de maatregelen die zijn afgesproken in het Klimaatakkoord, de eerste grote opgave die met de Omgevingswet wordt beproefd. En de tijd dringt. Voor zon en wind en bijbehorende infrastructuur moeten, zoals afgesproken in het Klimaatakkoord, uiterlijk in 2025 omgevingsvergunningen kunnen worden afgegeven.
Werk aan de winkel dus. Op wat voor manier hebben jullie in dit onderzoek ervaring opgedaan met het instrumentarium van de Omgevingswet?
Door niet te kiezen voor deskresearch, maar echt de gemeentelijke praktijk in te duiken. We hebben gemeenten benaderd met de vraag: ben je al bezig met de energietransitie en ben je van plan om die ambities te gaan verankeren met vooruitlopend de instrumenten van de Omgevingswet? Wij wilden aansluiten bij de processen in de praktijk bij gemeenten, ze helpen bij het zetten van de volgende stap en zo samen meer ervaring opdoen met de instrumenten van de Omgevingswet. Het mes snijdt daarmee dus aan twee kanten: de gemeenten worden in hun eigen proces en beeldvorming geholpen en wij kregen antwoorden op een aantal vooraf geformuleerde vragen. Op basis van die vragen, waarmee we getracht hebben de breedte van het werkveld en de problematiek te definiëren, hebben we acht gemeenten geselecteerd. Gemeenten met concrete ambities, verschillende onderzoeksvragen en de bereidheid om ervaringen en resultaten tijdens en na afloop van het proces te delen. De volgende gemeenten werden geselecteerd: Goes, Den Haag, Zoeterwoude, Maastricht, Boxtel, Groningen, Tilburg en Súdwest-Fryslân. Samen met die gemeenten zijn we een kennis- en leertraject gestart. Gedurende dit traject is kennis ingebracht door experts en ervaringen zijn gedeeld met gemeenten in een tweede ring. Dit kennis- en leertraject heeft van januari 2019 tot en met maart 2020 gelopen. Het onderzoek is gedaan parallel aan het opstellen van het Klimaatakkoord. Insteek van het onderzoek was dus niet om te bezien hoe de afspraken uit het Klimaatakkoord het beste door decentrale overheden kunnen worden ingepast in de instrumenten van de Omgevingswet.
Met welke ambities op het gebied van energietransitie zijn deze pilotgemeenten in het traject aan de slag gegaan?
Energietransitie is een heel breed vraagstuk en de ambities die komen kijken bij het behalen van de doelstellingen uit het Klimaatakkoord zijn dan ook per gemeente ontzettend divers. Voor het volledige verslag van de onderzoeksvragen van de pilotgemeenten verwijs ik graag naar onzerapportage, maar in het kort: Maastricht en Groningen zijn aan de slag gegaan met aardgasvrije wijken, alle bijbehorende technische bespiegelingen en wat je via de kerninstrumenten van de Omgevingswet kunt regelen zolang er nog geen afsluitmogelijkheid van het aardgas is. Zoeterwoude is betrokken bij een regionale energiestrategie. Zij zochten een manier van inzet van de instrumenten uit de Omgevingswet waarmee ze een doel voor het duurzaam opwekken van energie konden bepalen, maar tegelijkertijd open en flexibel konden blijven in het invullen van met name of zonne-energie of windenergie. In Den Haag werd gekeken naar de omvorming van een bedrijventerrein naar een duurzaam woon-werkgebied. Hierbij is gezocht naar regels voor bodem en ondergrond om achteraf warmtepompen met elkaar te verbinden. Tilburg is aan de slag gegaan met het CO2-neutraal maken van vijf wijken en de inzet van participatie hierbij. Boxtel wilde weten hoe ze het instrumentarium van de Omgevingswet het best konden inzetten bij het verder ontwikkelen van een duurzaam bedrijverterrein. Hoe kun je duurzaamheid operationaliseren, was daar concreet de vraag. Sùdwest-Fryslân wilde verkennen hoe zij de vruchten konden plukken van het feit dat er geboord gaat worden naar geothermie. Goes is aan de slag gegaan met het instrument programma op wijk- en dorpsniveau. Een van de uitdagingen hierin was een goede verbinding met de op te stellen omgevingsvisie. Als projectleider ben ik heel trots op de diversiteit aan onderwerpen en de lessen die we hier gezamenlijk uit hebben kunnen trekken. Het levert ons veel concrete praktijkvoorbeelden op met do’s en dont’s en het biedt inzicht in zaken waarmee decentrale overheden nu ervaring opdoen in de koppeling van de energietransitie met de Omgevingswet. De rapportage geeft geen uitsluitsel over een algemene aanpak, maar vooral een overzicht van geleerde lessen waar andere gemeenten hun voordeel mee kunnen doen.
Kan je een voorbeeld geven van een proces van een van de pilotgemeenten in dit traject?
De eerste uitdaging van gemeenten was de samenwerking tussen collega’s die bezig zijn met energietransitie en collega’s die bezig zijn met de implementatie van de Omgevingswet. Dit zijn vaak heel verschillende afdelingen. Veel gemeenten zijn ambitieus en op zoek naar ‘hoe leg ik een verplichting op’. Voor de energietransitie zijn hier andere wetten voor nodig die momenteel aan grote wijzigingen en aanpassingen onderhevig zijn en nu in consultatie zijn of binnenkort gaan: deGaswet, Warmtewet en Elektriciteitswet. Met alleen de Omgevingswet en de aanpassingen die daarin nog komen zoals overeengekomen in het Klimaatakkoord, kom je er niet. Het is aanlokkelijk om je achter het ontbreken van de juiste wetgeving te verschuilen en te zeggen: ‘Omdat het nog niet in die andere wetgeving staat, kunnen wij nog niks’. In het kennis- en leertraject was het dan ook de uitdaging om gemeenten duidelijk te maken dat er manieren zijn waarop er straks, als de Omgevingswet en de energiewetgeving in werking treden, makkelijker en vloeiender stappen gezet kunnen worden. Op basis van slimme keuzes en strategieën kun je nu ook al een heleboel dingen doen. Niet alleen ten aanzien van realisatie van duurzame elektriciteit maar ook met het opstellen van een Transitievisie warmte en uitvoeringsplannen op wijkniveau. Aanvankelijk werd het ontbreken van andere wetgeving als een bottleneck gezien door de gemeenten, maar via het kennis- en leertraject is het merendeel van de pilotgemeenten op weg geholpen. Ze zagen in dat ze niet hoeven te wachten tot de andere wetgeving is aangepast.
En wat zijn de meest in het oog springende mogelijkheden van de Omgevingswet voor de energietransitie die uit dit kennis- en leertraject naar voren zijn gekomen?
Het is vooral dediversiteit aan mogelijkheden die de Omgevingswet biedt en de breedte ervan. Afhankelijk van wat je als gemeente wilt, kun je nu al delen van de Omgevingswet toepassen of daarop voorsorteren. Het is niet: ik moet een wet implementeren. Het is omgekeerd: ik heb een ambitie, in dit geval voor de energietransitie, en ik kijk welke instrumenten van de Omgevingswet daarbij passen vooral ook in relatie tot de sturingsstijl. Ik heb buiten het traject ook kritische geluiden gehoord over de Omgevingswet in samenhang met de energietransitie. Dat het remmend zou kunnen zijn voor de energietransitie en dat het een belemmerende factor is bij het behalen van duurzaamheidsdoelstellingen binnen een gemeente. Deze opmerking heb ik geen enkele keer gehoord van de gemeenten die daadwerkelijk met het instrumentarium aan de slag zijn gegaan. In tegendeel: uit ons onderzoek is gebleken dat de Omgevingswet de energietransitie juist kan versnellen. Het is volledig afhankelijk van wat je als gemeente voor ogen hebt, niet alleen voor wat betreft tijdshorizon maar ook voor bepaalde wijken/gebieden van je gemeente en de wijze waarop je de passende kerninstrumenten van de Omgevingswet toe wilt passen. De Omgevingswet biedt in zijn kern aan gemeenten veel mogelijkheden om hun ambities op het gebied van energietransitie waar te maken.
Hoe gaat de zoektocht naar de koppeling tussen de energietransitie en de Omgevingswet nu verder?
We hebben met het kennis- en leertraject nuttige en concrete praktijkervaringen opgedaan, maar er is gebleken dat er veel meer voorbeelden nodig zijn. Concrete voorbeelden van hoe je het instrumentarium inzet bij bepaalde ambities. Hoe kan een programma als bedoeld in de Omgevingswet eruitzien? Hoe vullen gemeenten de relatie met de Omgevingsvisie in? Hier gaan we de komende tijd vanuit het ministerie van BZK, samen met Nationaal Programma Regionale Energiestrategie (NP RES), mee aan de slag. Vanuit Programma Aardgasvrije Wijken (PAW) en het Kennis- en Leerprogramma (KLP) zal ook worden bezien welke kennis- en leerpunten verder onder de aandacht kunnen worden gebracht bij gemeenten en in het bijzonder de proeftuinen. Daarnaast moet de zoektocht ook vooral worden voortgezet door gemeenten in samenwerking met provincies, omdat ook zij instrumenten uit de Omgevingswet in kunnen zetten. Mijn tip voor gemeenten die ervaring willen opdoen met de implementatie van de Omgevingswet: creëer ‘communities of practice’ waarin je samen met elkaar verder kunt leren. Deel ervaringen, nodig experts uit en doceer jezelf. Gemeenten moeten het echt zelf gaan ontdekken. Programma’s als Aan de Slag, NP RES en PAW/KLP kunnen hierbij ondersteunen.
Waar kunnen gemeenten terecht voor meer informatie over dit onderwerp?
Onder meer RES, het KLP van PAW en Aan de Slag organiseren informatiebijeenkomsten voor gemeenten. Op hun websites is ook informatie te vinden. Daarnaast zijn, zoals ik aan het begin benoemde, alle acht pilotgemeenten bereid hun resultaten en ervaringen te delen. We gaan samen een goede manier verzinnen om deze informatie overzichtelijk en doelgericht te verspreiden. We doen dit onder andere tijdens een digitale bijeenkomst op 23 juni en artikelen via site van NP RES. Maar het initiatief ligt ook echt bij de gemeenten zelf. Klop dus een keer aan bij je buurgemeenten en op kleinere schaal: koppel je eigen afdelingen binnen de gemeente. Vooral die van duurzaamheid/energie en ruimtelijke ordening. Zoals de omgevingstafel bijvoorbeeld waar je dan ook de energieopgave onderbrengt. Het bij elkaar brengen van de twee werelden van ruimtelijke ordening/fysieke leefomgeving en duurzaamheid is misschien wel de grootste uitdaging de komende tijd.
De invoering van de Omgevingswet is met een jaar uitgesteld naar 1 januari 2022. Kunnen gemeenten die verdiepingsslag nu eerst nog even voor zich uitschuiven?
Aan de afspraken die in het Klimaatakkoord staan is niks veranderd. Wat mij betreft is het een gemiste kans om als gemeente alles ‘on hold’ te zetten omdat de invoering een jaar is uitgesteld. Begin met het bepalen van je ambities en hoe je deze wilt realiseren. Voor de korte termijn kun je nog gebruik maken van het huidige RO instrumentarium (Wro), en via de Crisis- en Herstelwet kun je experimenteren met de instrumenten in de Omgevingswet en daarop voorsorteren. Het ontplooien van activiteiten in de fysieke leefomgeving duurt vaak lang. Je kunt nu al beginnen met voorbereiden. Inhoudelijk in de zin van waar, in welk deel van de gemeente zouden windmolens en zonnepanelen kunnen komen al of niet combinatie met andere opgaven (aanleg van een weg, bouw van woningen, etc) en meteen ervaringen op doen met het gedachtengoed van de Omgevingswet en vervolgens besluiten nemen als de Omgevingswet daadwerkelijk van kracht is. Als je dat als gemeente niet doet, loop je het risico dat je straks wordt overrompeld. Je hoeft niet te wachten op de Omgevingswet om met je duurzaamheidsambities aan de slag te gaan. Denk alvast vooruit. Dan kun je straks eenvoudiger en vloeiender verder met de beleidsdocumenten die zijn gemaakt met de Omgevingswet in het achterhoofd.
Gerrie Fenten is planoloog en was als projectleider vanuit het ministerie van BZK betrokken bij het kennis- en leertraject Energietransitie en Omgevingswet. Ze werkt als thema-expert ruimte bij RES en bij de directie ruimtelijke ordening van het ministerie van BZK.
Uit Programma Aardgasvrije Wijken.
Wil je meer weten over hoe je de instrumenten van de nieuwe omgevingswet kunt benutten? Acht pilotgemeenten in 2019 onderzochten dit in een kennistraject. Boxtel, Den Haag, Goes, Groningen, Maastricht, Súdwest-Fryslân, Tilburg en Zoeterwoude presenteerden op 23 juni 2020 deze uitkomsten in een digitale slotbijeenkomst.
